Замечания и предложения АНО «Институт отраслевого питания» к проекту «САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К ОРГАНИЗА ЦИИ ПИТАНИЯ ДЕТЕЙ»

(Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, СанПиН  ______).

I.Отсутствие или недостаточно точное определение применяемых терминов.

1.Термин «организация питания» и проблемы, связанные с ответственностью за организацию питания.

Принципиальным является отсутствие определения термина «организация питания», применяемого, как в названии проекта документа, так и при установлении в разделе 16 требований к соблюдению санитарных правил и нормативов: п.16.1. Руководитель образовательной, оздоровительной организации, а также организации по уходу и присмотру за детьми, осуществляющей питание детей, является ответственным лицом за организацию и полноту охвата детей и подростков горячим питанием.

В п. 16.2. «Юридические лица, независимо от их организационных правовых форм, и индивидуальные предприниматели, деятельность которых связана с организацией питания детей, должны обеспечить…» выполнение ряда мероприятий (перечислены), но степень их ответственности за конечный результат не определена и непонятна.

Согласно п. 16.3. «Контроль за качеством и безопасностью питания детей осуществляется юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем, обеспечивающим питание детей, руководителем образовательной, оздоровительной организации, а также организации по уходу и присмотру за детьми». При этом, очевидно, что руководители организаций не имеют ни финансовых, ни кадровых ресурсов для организации, например, эффективного контроля за безопасностью и качеством питания детей с проведением необходимых лабораторных исследований.

В определенной степени это связано с тем, что в системе образования законодательно закреплено: «организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность». Фактически весь комплекс мер по обеспечению питанием обучающихся возлагается на руководителя образовательной организации, который должен выполнять хозяйственные функции в ущерб образовательному процессу. Однако директор образовательной организации, не являясь компетентным специалистом в сфере организации питания, размещения заказа, контроля показателей безопасности, не имея достаточных финансовых ресурсов, штатных специалистов,  не может в полной мере гарантировать и обеспечить весь процесс организации питания, что может привести и приводит в настоящее время к нарушениям санитарных норм, поставкам небезопасной продукции, неэффективному расходованию бюджетных и родительских средств и т.п. Логичным является закрепление основных обязанностей по организации питания за учредителями учреждений, в которых осуществляется питание детей .

Сегодня правильность такого подхода в определенной степени подтверждается Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 18.10.2017 № 16-АПГ17-8, в котором содержится следующий вывод: «Поскольку положениями статьи 37 Закона об образовании полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения, вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к вопросам местного значения, которые регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами».

Однако, при таком подходе (ответственность за организацию питания несет учредитель организации) все равно остается вопрос о разделении конкретных полномочий (прав и обязанностей) в организации питания, выполняемых функций управления, организационных и правовых форм, методов деятельности.

В связи с чем, ПРЕДЛАГАЕТСЯ разделить на понятийном уровне функции, которые реализуются при непосредственной организации питания в учреждении, и функции, которые отражают вопросы управления, обеспечения необходимыми финансовыми и материальными ресурсами, формирования материальной базы (сырьевые столовые или комбинаты и раздаточные столовые и т.п.), организации размещения заказов, процедур конкурсного отбора, организации контроля и др.

Если функции организации питания будут вменены учредителю, имеющему соответствующие финансовые и организационные возможности (в том числе создать  для выполнения данной функции специализированный орган в своем составе с наймом работников, являющихся профессионалами в данной сфере), то функции (и полноту ответственности за ее безопасность и качество) непосредственного оказания услуг питания, как вида экономической деятельности  (в соответствии с ОКВЭД-2  услуги по предоставлению продуктов питания  и напитков, готовых к употреблению непосредственно на месте) должны быть закреплены в зависимости от применяемого способа организации питания:

• при аутсорсинге – за предприятиями общественного питания (юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями);

• за самими образовательными организациями – при организации питания своим штатом.

В случае, когда услуга по организации питания детей оказывается иным лицом (не образовательной организацией) в рамках заключенного договора (государственного (муниципального) контракта), ответственность за безопасность и качество питания  должна быть возложена на руководителя такого лица, а руководитель учреждения, где организовано питание детей, обязан осуществлять функции получателя услуги, то есть приемку оказываемой услуги и контроль за организацией питания обучающихся, что должно выражаться в выполнении конкретных мероприятий (согласование меню, контроль качества готовой пищи, применяемого сырья, организация приема пищи, предоставление заявок и т.п.).

2.Термин «рацион питания» применяется в проекте документа, но его определение исключено.

Такое определение требуется, так как в соответствующем ГОСТ Р 50647-2010 «Услуги общественного питания. Термины и определения:  рацион питания – это набор рекомендуемых потребителю блюд и изделий, скомплектованных по видам приема пищи в соответствии с требованиями рационального питания или питания отдельных категорий потребителей (применяется для питания организованных, в т.ч. закрытых коллективов)», а в действующих Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.5.2409-08 “Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования”, дано другое, более корректное определение: п. 6.2. Рацион питания обучающихся – это  набор продуктов, предназначенных для питания детей в течение суток или иного фиксированного отрезка времени. Для целей настоящего проекта СанПиН целесообразно определить рацион питания как набор продуктов и установить порядок их разработки.

Рацион питания детей – это набор продуктов для горячего питания в организованных коллективах с учетом допустимых замен на одного человека, разрабатываемый на основе утвержденных норм питания и предназначенный для питания детей в течение суток или иного фиксированного отрезка времени, или на один из приемов пищи. Выполнение утвержденных норм питания при формировании рациона питания в количественном выражении определяется по средним показателям расхода продуктов за период планирования питания (период, на который разработано меню-раскладка) с учетом проведенных замен.

Нормы питания – количество пищевых продуктов на одного человека в сутки, иного фиксированного отрезка времени или на один из приемов пищи.

Основное отличие рациона питания от норм питания в том, что рацион питания – это набор продуктов с учетом проведенных норм замен и в том, что он предназначен для горячего питания.

Нормы питания могут быть обязательными к выполнению (они утверждаются органами, обеспечивающими финансирование питания) или рекомендуемыми (типовыми).

Для образовательных организаций обязательные к применению нормы питания детей и порядок их определения в настоящее время установлены только применительно к обучающимся отдельных федеральных государственных образовательных организаций (Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ “Об образовании в Российской Федерации”). Для остальных категорий детей разработаны только рекомендуемые нормы.

Все рекомендуемые наборы продуктов разработаны Роспотребнадзором, но конкретные полномочия для данного органа исполнительной власти по разработке обязательных норм питания на федеральном уровне не установлены.

В проекте документа, Таблица 2, приведены «Примерные наборы продуктов по приемам пищи для организации питания детей в общеобразовательных организациях и организациях начального профессионального образования (в нетто г, мл, на 1 ребенка/подростка в сутки)». То есть проблема остается: кем устанавливаются обязательные нормы (наборы), что означает термин «примерные наборы продуктов»?

Еще одной важной проблемой при формировании примерных меню остается отсутствие механизма учета допустимых норм замен, экономических и других факторов, например: диетическое питание для детей с алиментарно-зависимыми заболеваниями или питание детей, придерживающихся каких-либо ограничений в продуктах (посты и др.), или особенности питания в конкретных регионах.

Если же рассматривать проблему нормирования питания с точки зрения перспектив его развития, то можно утверждать, что обязательные нормы, применительно к нормированию потребления конкретных продуктов, не имеют особого значения. Они нужны для определения объемов финансирования и могут выражаться в некоторых интервалах рекомендуемого потребления. Причина проста: совершенствование питания подразумевает реальную возможность выбора блюд. Она уже отражается в приложении 9 проекта СанПиНа: «Рекомендуемый ассортимент пищевых продуктов для организации дополнительного питания детей», где предусмотрена возможность выбора блюд. И если ребенок не ест молочную кашу (или любое другое блюдо), то он никогда ее не возьмет при наличии альтернативы. То есть его фактическое потребление продуктов никогда не совпадет с установленной нормой. Хорошо это или плохо? Однозначно хорошо, потому что в этом случае ребенок покушает, не останется голодным. А вот проблема разнообразия питания детей, его сбалансированности остается. Но она существует и сегодня в том же объеме. Ведь задача сбалансированности питания не решается ни установлением норм питания, ни разработкой сбалансированного меню. Она решается только фактическим потреблением сбалансированной пищи, но такая задача не определена в проекте СанПиНа как главная, способы ее достижения не предлагаются.

Надо учитывать также, что вариантов сбалансированных норм может быть разработано множество, и может быть множество вариантов их реализации в меню. Поэтому, исходя из главного принципа – каждый ребенок кушает предлагаемую горячую пищу, перспектива школьного питания означает то, что может быть свое меню, свой фактический рацион в каждой школе. И это меню должно соответствовать нормативам по химическому составу, что не означает обязательного соответствия некой единой норме.

II.Нет механизмов реализации прав питающихся и их родителей как потребителей и системы общественного контроля. Проблема полноты фактического потребления блюд в детском питании.

Права потребителей при питании в кафе или столовой реализуются в соответствии с Правилами оказания услуг общественного питания, утвержденными постановлением Правительства РФ. Применительно к организации питания в организациях социальной сферы таких правил нет.

В связи с этим нет и нормативной базы для общественного контроля.

Пример: Прокуратура Жирятинского района Брянской области отменила полномочия родительских комитетов по осуществлению контроля за организацией и качеством питания, так как в соответствии с требованиями законодательства об образовании указанные полномочия отнесены к исключительной компетенции образовательной организации. (http://zhiryatinskii-kray.ru/society/education/2018/04/10/prokuraturoj-oprotestovany-polozheniya-o-roditelskom-komitete-2/).

Таким образом, должен быть определен порядок создания и полномочия общественных советов при органах – учредителях организаций, в которых организуется питание детей, и проведения независимой оценки качества оказания услуг. При таком подходе не потребуется увеличение численности органов государственной власти для выполнения указанных функций и будут созданы условия для создания системы эффективного общественного контроля в сфере питания детей.

Отсутствие конкретных правил организации питания в организациях социальной сферы снижает и эффективность государственного контроля и надзора, в том числе и со стороны Роспотребнадзора, что проявляется, например, в повсеместно проявляющихся проблемах несоответствия нормирования питания и его финансирования, недостаточного информирования потребителей и их законных представителей об организации питания и т.п.

Проблемой, напрямую связанной с отсутствием конкретных требований к уровню потребительских свойств предлагаемого питания, является, так называемая, проблема “поедаемости” (фактического потребления блюд).

Решение этой проблемы обозначила как приоритетное направление деятельности руководитель Роспотребнадзора А.Попова: “Мало полноценную еду приготовить, надо, чтобы ребенок ее еще и съел, чтобы она для ребенка была привлекательна” (https://ria.ru/sn_childhood/20180911/1528320116.html).

Нельзя не отметить и проблему, связанную с организацией питания детей по разным меню в зависимости от уровня доходов семьи. Меню должно быть единым для всех детей.

Необходимо, чтобы проект предусматривал порядок реализации родителями своих прав как полномочных представителей детей, порядок реализации ими прав потребителей (например, возможность посещения столовой, участия в определении выхода блюд, температуры их подачи и т.п.), информирования потребителей (в том числе через сеть Интернет) о примерном и фактическом меню, его соответствии утвержденному рациону, о производителях и поставщиках продуктов, результатах лабораторного контроля, организации общественного контроля, методике оценки полноты потребления блюд детьми и т.п.